国家基本药物制度：普惠大幕拉开
中国医药报 2009-08-25
□本报记者 王蔚佳
8月18日，国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室召开电视电话会议，启动和部署国家基本药物制度工作，《关于建立国家基本药物制度的实施意见》、《国家基本药物目录管理办法（暂行）》和《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》（2009版）同时发布，国家基本药物制度正式实施。
保基本：维护公民基本用药权益
“‘保基本、广覆盖、可持续’是我们此次设计国家基本药物制度的原则，维护广大公民基本的用药权益是核心。”在8月18日召开的国家基本药物制度全国启动会上，卫生部部长陈竺这样说到。
从上世纪70年代世界卫生组织提出“基本药物”概念至今，“在最大限度上保障最广大人群的用药权益，提供其必需的基本用药保障”是这一制度一直力求达到的目标。国家基本药物制度作为国家药物政策的核心和基础，对于满足群众的基本用药需求，特别是提高基本药物的普及性、安全性、有效性和合理性方面具有重要的作用。
在阐述国家基本药物制度这一政策时，国家食品药品监管局政策法规司副司长许嘉齐指出，我国目前进入了经济高速发展期，城镇化、工业化、市场化在带给社会丰富物质的同时，也带给人们各种疾病风险，基本药物制度的建设就是为了消除每个公民可能遇到的各种疾病风险，是为了更好、更快地推动经济社会发展，保障群众用药的基本权益。
“首次建立国家基本药物制度，并以国家的信誉为老百姓举荐药物”，是北京大学中国经济研究中心教授李玲从新政中看到的大亮点，她认为，让人人享有基本医疗卫生服务，必须保障群众的基本用药需求，以有限的资源取得最大的健康效益。建立国家基本药物制度，不仅有利于优化医药资源配置，保障群众基本用药需求，克服医药资源浪费与短缺问题，同时，能够有效解决“看病贵”问题，切实减轻人民群众的医药负担。
中国医药企业管理协会会长于明德评价指出，国家基本药物制度不仅重点保障低收入人群的用药权益，也会通过基本医疗保障制度的国家买单形式，拉动产业增长，估计这个数字可能在1600亿元~1700亿元。
然而，如何通过一项制度的执行祛除“看病贵”的体制顽疾，如何体现新医改“全民性”、“公益性”的最大亮点，基本药物制度本身背负的光荣与梦想才刚刚起航。
在8月18日的会议现场，卫生部药物政策与基本药物制度司司长郑宏解释说，建立和实施国家基本药物制度，必须着力把解决群众“看病贵”问题、降低群众基本用药负担、保障人民群众利益贯穿在这一制度的每一个环节，让人民群众获得实惠。
和药品从研制、生产、上市、流通到最终使用一样，郑宏所说的“贯穿”也循着一条相同的道路。
《关于建立国家基本药物制度的实施意见》明确，从监督把控生产开始，国家统一制定基本药物零售指导价格，降低药品价格；统一招标采购配送环节，各省在国家零售指导价规定的幅度内确定本地区基本药物统一采购价格。这意味着本省基本药物采购价格将低于国家零售指导价，群众会以低于国家规定价格购买使用基本药物，享受到更优惠的价格。而在基本药物使用环节，国家要求基本药物在基层医疗卫生服务机构全部配备使用，其他各类医疗机构须按规定使用并确定使用比例；基本药物报销比例要明显高于非基本药物，降低个人支付比例；国家对生产使用的基本药物实行全品种抽验，确保基本药物的质量，保证群众用药更安全。
根据国家物价主管部门初步测算，此次基本药物价格平均降幅约在10％左右。同时，基本药物在基层实行零差率销售，取消15％药品加成。两者相加，群众在基层医疗卫生机构购买基本药物，价格至少将降低25％。
基本药物是安全有效、价格合理的药品。国家对基本药物将统一制定零售指导价格。省级人民政府通过公开招标在国家指导价格规定的幅度内确定本地区政府办医疗机构的基本药物统一采购价格。国家鼓励各地探索进一步降低基本药物价格的采购方式。同时，政府举办的基层医疗机构实行零差率销售。通过这些措施，基本药物价格应得到合理降低，从而减轻群众基本用药负担。
理结构：引导产业健康有序发展
“‘以省级人民政府为主导的药品集中招标采购机构按《招标投标法》和《政府采购法》的有关规定，实行省级集中网上公开招标采购’，这意味着生产和流通企业的集中度将进一步提高。”于明德告诉记者。
事实上，这也是此番新政的用意所在。
8月20日，卫生部召开的国家基本药物制度发布会上，郑宏指出，目前药品生产、经营企业总体产能过剩，基本药物制度在实施过程中，涉及各方利益格局的调整，招标采购意味着过去有些生产同一类药品的企业之间要产生竞争，可能会出现企业的兼并重组现象，有利于促进药品生产流通企业资源的进一步优化和整合。
“现在企业的无序竞争加剧，药品市场竞争拼价格、拼成本、拼回扣，不惜一切代价降成本，这种无序竞争往往是以牺牲药品质量作为代价的，加大了药品安全的风险。”谈及这一问题，国家局副局长吴浈每每难掩自己的焦虑和担心。
也正是据此，实施意见对基本药物制度做了较以前更为详细的规定：基本药物的配送企业要以省为单位进行统一招标，由中标企业进行省内统一配送。而且，在基本药物统一招标中，规定中标的价格中包含了配送费用。
九州通集团副总经理牛正乾认为，实施意见中“由招标选择的药品生产企业、具有现代物流能力的药品经营企业或具备条件的其他企业统一配送”的政策表述很可能对中小型配送企业产生猛烈冲击，不同程度地影响当地产业结构。因为一旦物流选择权利下发至地方，各省都会首先选择当地的大型配送企业，在政策执行初期，中小型企业可能会有一段艰难的适应期。
牛正乾指出，由于文件下发至地方的政策探索空间很大，一些在当地发展稳健的本土型中小物流企业很可能会和中标的大型物流企业形成新的合作关系。
作为制药工业的代表，石家庄某制药集团已经着手调整药品生产，增加基本药物品种的产量。据悉，在公布的307种基本药物中，该集团能生产的化学药品有100余种，正在生产的也有60余种。
据上述集团执行总裁指出，国家基本药物制度，将激活以往低收入人群的用药市场，给企业带来市场扩容的机遇。该总裁同时表示，由于与基本药物目录相配套的政策措施还未完全公布，在定价机制、招投标办法、物流配送、医院使用、政府补贴等方面还不甚明朗，扩容多大现在还不能过早下结论。
于明德告诉记者，由于基本医疗目录尚未出台，按病种付费等问题有待解决，加之文件中建议医疗机构的基本药物配备比例按照基本药物占全部药物销售额比例方法计算，基本药物在实际使用中的情况还有待进一步观察。
许嘉齐则认为，基本药物制度会给每一个公民带来利益，制药企业也是基本药物制度的受益者。他解释说，按照国际经验，在实现了制药产业集中度大幅度提高之后，制药工业的规模经济效益就会凸显出来，药品生产成本就会大幅降低。药品生产是一个高风险的、高质量要求的行业，无论是生产基本药物的企业，还是生产目录外产品的企业，都面临要进一步调整产业结构的大趋势，必须要集中大量的资本，不断提升自己的技术水平，保持创新能力，只有大的投入才能有不断的新的技术和产品的产出，这个调整的过程中，通过兼并重组等手段，企业会找到适合自己的定位和市场。
可持续：目录与制度的动态完善
“过去几十年里，我们的基本药物目录一直没有发挥应有的作用，根本原因是因为长期处在‘有目录、没制度’的状态。”分析基本药物目录的尴尬，中国化学制药工业协会专家委员会副主任俞观文认为，相关配套政策的脱节和缺失是造成这一政策“不可持续”的症结所在。
在8月18日召开的电视电话会议上，陈竺代表国家基本药物工作委员会介绍目录管理办法时谈到，全球目前160多个国家制定了本国的基本药物目录，其中150多个国家通过制定完善国家基本药物制度，有力地推动了基本药物目录的落实和使用，而这一点，正是我国目前最亟待解决的问题。
为此，国家成立了以卫生部、国家发改委、工信部、人保部等9部委组成的国家基本药物工作委员会，负责协调解决制定和实施国家基本药物制度过程中各个环节的相关政策问题，确定国家基本药物制度框架、国家基本药物目录遴选和调整的原则等。各有关部门要在职责范围内做好国家基本药物遴选调整工作。
人力资源和社会保障部副部长杨志明告诉记者，目前人保部正在积极开展国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录调整工作，8月4日已经公示了“三保”药品目录，接受社会意见建议，从基础上做好与基本药物目录的对接。
据悉，从7月开始，人保部着手目录的调整工作，先后通过中国医保商会、中国药学会等协会学会组织征求社会意见，在收集了方案公示期间所得的意见后，人保部将综合意见进行修改，确定调整后的“三保”方案将于11月底前出台，与基本公共卫生服务体系、基本医疗服务体系、基本医疗保障体系相衔接，使相关政策能够真正“落地”。
此外，管理办法特别强调了动态管理的原则，即国家基本药物目录在保持数量相对稳定的基础上，原则上每3年调整一次。根据医疗需求和基本医疗保证水平变化情况，可以参考疾病谱变化、药品不良反应监测评价、已上市药品循证医学和药物经济学评价等情况适时组织调整。
据了解，从上世纪70年代至今，世界卫生组织共出版了15版的基本药物目录，根据不断发展变化的医疗需求和疾病谱变化，最新版的目录品种已经较最开始的目录品种调整了约60%。
卫生部合理用药监测网专家孙忠实教授指出，基本药物目录的调整对于能不能持续推进基本药物制度落实意义重大。只有不断优化目录中的药品品种，保证目录内的药品是最能符合基本医疗需要的品种，才能有效地推进基本药物制度落实，提高人民群众健康水平。 （配图：本报记者 熊光明）
记者手记
让百姓在药物消费中得到更多实惠
□王蔚佳
对任何一个国家而言，国家基本药物制度的设计和实施都是一个复杂、艰巨的系统工程，更何况是人口众多的中国。
建立国家基本药物制度是党中央、国务院在医改当中提出的一项重要任务，此项制度的设计主要是要制定基本药物的遴选、生产供应、使用以及定价等多个环节的相关政策。
作为医改“公益性”、“全民性”精神的重要载体，国家基本药物制度需要从各个环节做好相关的制度设计，以确保基本药物的普及性、安全性、有效性和合理性，最终让群众得到实惠。基本药物目录的制定是基本药物制度设计中极其重要的一环，要求以国家的基本健康用药需求作为选择药物的基本标准，覆盖到常见病、多发病和重点疾病。
2009年发布的国家基本药物目录，包括基层医疗卫生机构配备使用和其他医疗机构配备使用两个部分。日前公布的《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》（2009版），包括化药、中成药共307个药品品种。值得注意的是，在这份已发布的目录中，不仅包含了阿莫西林、青霉素等常见药品，还根据近年的疾病谱变化，包含了艾滋病治疗药品和抗抑郁等精神治疗药品。
对任何事物的认识与完善都需要一个过程，因此国家基本药物目录需要动态管理，在实践当中不断地进行评估，才能够逐步完善。国家发布基本药物目录，从某种意义上说，是以国家之名为百姓举荐药物，是以国家信誉在对百姓做出某种承诺。从许多业内人士谈到的“国家基本药物制度涉及多方利益调整”的观点背后，我们可以设想，国家在“履行承诺”的道路上或将经历风风雨雨，在路途中需要不断调整前行的步伐，但是我们相信，随着国家基本药物制度的建立与完善，百姓在药物消费中一定会得到越来越多的实惠。
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国家基本药物制度建设年表
1982年，我国编辑了第一本基本药物目录，主要以西药为主。
1996年，国家正式发布《国家基本药物目录》。
1997年，党中央、国务院《关于卫生改革与发展的决定》对我国医药卫生工作做出了整体部署，确定了“人人享有卫生保健 全民族健康素质的不断提高”的总体目标，并明确提出了“国家建立并完善国家基本药物制度”等要求。
1998年，国务院进行机构改革，明确国家药品监督管理局有制订《国家基本药物目录》的职责。
2001年，国务院在《关于农村卫生改革与发展的指导意见》中指出，卫生行政部门要根据国家基本药物目录和乡村卫生工作职能制定乡村医生基本用药目录，规范用药行为等。
2008年11月之后，根据国务院机构改革方案，国家食品药品监管局将基本药物目录制定工作移交卫生部。
2008年12月初，由卫生部、发改委、工信部、财政部、人保部、食品药品监管局、中医药管理局七部委有关司局组成国家基本药物目录工作协调小组，制定了完善《征求意见稿》工作方案，确定了基本药物遴选的指导思想、原则和程序。
2009年4月，新医改方案明确提出将加快建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，保障人民群众安全用药。城乡基层医疗卫生机构将全部配备、使用基本药物，其他各类医疗机构也将基本药物作为首选药物并确定使用比例。经国务院医改领导小组批准，成立了由卫生部、发改委、工信部、监察部、财政部、人保部、商务部、食品药品监管局、中医药管理局等部门组成的国家基本药物工作委员会，负责协调国家基本药物制度制定和实施过程中的相关政策问题，确定国家基本药物制度框架，审核国家基本药物目录。
2009年8月13日，医改领导小组第四次会议召开，贯彻落实党中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的决策部署，研究建立国家基本药物制度、推进公立医院改革试点等医改工作。
2009年8月18日，国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室召开电视电话会议，启动和部署国家基本药物制度工作，《关于建立国家基本药物制度的实施意见》、《国家基本药物目录管理办法（暂行）》和《国家基本药物目录（基层医疗卫生机构配备使用部分）》（2009版）同时发布，国家基本药物制度工作正式实施。（王蔚佳 辑）
