新形势下中医药国际标准化战略构想（下）
中国中医药报 2011-08-08
世界中医药学会联合会 李振吉 黄建银 徐春波 姜再增 常文佐 秦树坤 王奎
国际标准化建设的
战略动向
综上所述，经济全球化使国际标准成为国际贸易规则的重要组成部分，成为国际贸易仲裁的重要依据，成为国际贸易的必要条件和国际市场培育发展的制约因素。因此，主要工业发达国家纷纷开展了国际标准化战略研究。欧盟不仅建立欧洲统一大市场，而且在1999年10月通过了《欧洲标准化的作用》决议，此决议实质上就是欧盟的标准化战略。2001年2月，又发布了《欧洲关于国际标准化的策略原则》和《关于标准及合格评定盟外贸易政策通告》，为欧盟借助国际标准化拓展国际市场，提供了具体政策和工作安排。
美国于2000年9月发布的美国标准化战略，包括12项战略方针和62项战略措施，其要点包括加大参加国际标准化活动的力度，提高竞争力，力争承担更多的ISO、IEC的TC秘书处工作，大力推介采用事实上的标准等。
日本也于2001年完成了标准化发展战略，包括3个战略目标、4个重点领域、12项策略、46项措施。虽然日本企业在经济技术上具有强大能力，但过去始终处于吸收欧美主导的国际标准。为了赢得全球化和信息化带来的国际竞争，日本在不断拓展其战略视野，重新定义对外战略的“国际化”含义，提出从“学习”国际化到“创造”国际化，致力于实施由自己创造国际标准的“创造国际化”战略理念。在经济全球化不断发展的情况下，“赢得标准，就赢得市场”。以技术革新支撑的国际标准化竞争，将成为决定国家兴衰的重要课题。这不仅是企业或产业发展战略，也应该是国家战略。日本已经开始发挥“创造的国际化”的主导权，如联合国改革、《京都协定书》等，都是努力实现其“创造国际化”的环节。
此外，英、德、法、韩等国也制订了各自的标准化发展战略。从这些国家的标准化发展战略中，可以看出以下几个动向：
争夺国际标准的主导权
争取国际标准的制定权、实质参与权和争取承担起草权，是国际标准竞争的主要措施。各国普遍认识到，采用国际标准是本国产品进入国际市场有力的竞争武器，而国际标准的内容和水平，直接关系到各国的资源情况、生产技术水平和出口竞争能力。多年来，美国和以英、德、法为主的一些西欧国家，一直将大量精力和时间放在国际和区域标准化活动上，以期长期控制国际标准化技术大权，并不遗余力地把本国标准变成国际标准。其主要的做法是在国际标准化机构中争夺领导地位，承担TC/SC的秘书处，运用好发言权，最大限度地发挥在决策机构中的影响力等。
抢滩标准化发展的新领域
随着科学技术的飞速发展，使传统工业经济逐步让位于知识经济，而传统的工业领域的标准化也必将被新的知识经济领域标准化所替代。抢滩标准化发展的新领域，是抢占战略制高点的重要手段。例如：美国标准化战略实施的重点领域是健康、安全、环境保护等；日本将信息技术标准化，环境保护标准化，能满足消费者、老年人、残疾人需要的产品制造技术、产业基础技术标准化作为重点领域，包括信息技术、电子、自动化、医疗器械、福利用品、劳保用品、消费品等。工业发达国家都将信息技术、健康、安全、环保等作为优先领域，更加关注消费者、老年人、残疾人的标准需求，正是分析未来标准化发展的趋势和市场巨大需求所做出的战略调整。
科研发展与标准化同步，在商品化的同时实现标准化
标准化对于科研成果的实用化具有重要作用。成果的推广应用及市场化，必须以标准作基础。美国和日本都规定，要积极支持和鼓励科研人员参与标准化活动，并将科研人员的参与程度和水平，作为个人业绩考核的指标之一。高新技术领域的技术发展及其成果的推广，必须在短期实现。为了尽快占领市场，抢占制高点，必须在商品化的同时实现标准化。
新形势下的
中医药国际标准化战略
国际标准竞争有三种战略：第一是追随者战略,即采用别人的标准，跟在别人的标准后面生产，这是价值链最低端的竞争战略；第二是参与者战略，即参与国际标准的设计、制定与构建；第三是主导者战略，即在标准竞争中成为领导者，掌握国际标准的制定权、承担起草权，让别人使用领导者制定的标准。
中医药国际标准化究竟应该采用什么样的战略，应该首先分析当前的国际环境和形势。目前的国际秩序，是第二次世界大战后由美国主导的西方国家主导构建的条约、机构和规则。以美国为首的西方国家奉行领导者战略，在全球范围内推行“西方标准”，为自己的战略利益服务。
1946年10月14～26日，美、英、法、日、苏等25个国家的64名代表聚会伦敦，正式表决通过建立国际标准化组织（ISO）。1969年9月，ISO理事会发布第1969/59号决议，决定把每年的10月14日定为世界标准日。国际标准已经逐渐成为一种新的国际经济秩序。世界贸易组织（WTO）是一个独立于联合国的国际性贸易组织，其前身是1947年订立的关税及贸易总协定，主要负责管理世界经济和贸易秩序，总部设在瑞士日内瓦。无论是ISO还是WTO，这些国际组织的主导权都掌握在西方发达国家手中。
ISO成立中医药技术委员会，秘书处放在中国，使我们在中医药国际标准制定中有了更多的主动权、发言权，可以以我们为主导制定一些标准。但总体来看，还在ISO游戏规则框架之内，我们属于“参与者”，而不是“主导者”。中国改革开放三十几年，前二十年集中于内部思想解放、体制改革，后十几年以加入WTO为标志，融入全球化经济体系并迅速崛起。随着中国经济、政治和军事实力的日益增强和自信，中国不会永远接受二战后形成的国际秩序，中国将会利用改革开放后新得到的实力，努力改变国际体系，崛起的中国将会改变国际游戏规则。我们未来的目标，应当实施主导性战略。
实行两步走战略
2007年初，笔者曾在《世界中医药》杂志和《中国中医药报》上撰文，根据当时的形势和条件，在参与者战略的总体框架下，提出中医药国际标准化建设“两步走”的战略，即近期战略和中长期战略。
作为近期战略，一是要选择恰当的人选，推荐进入相关国际组织；二是要用好在标准批准阶段和关键环节上的国家投票权；三是支持中医药国际学术组织尽快制定国际组织标准。作为中长期战略，首先要与ISO驻中国办事处（国家标准化管理委员会国际合作司）合作，申请在ISO建立中医药技术委员会，并争取承担秘书处任务，为中医药标准直接进入ISO标准体系奠定组织基础。其二，要加强与WHO合作，争取WHO为中医药国际标准化建设工作给予更多关注。第三，扶持以我国为主导的中医药国际组织制定国际标准，并与ISO建立工作关系。
之所以把上述三项任务作为实现中长期战略的目标，主要基于时间上的考虑。根据当时形势判断，实现上述目标，可能需要五年或更长一些时间。
4年后的今天，我们欣喜地看到，ISO/TC249已经建立，我国承担了秘书处的工作，已经制定了工作计划，审查了新项目工作提案，成立了工作组。在我国政府的大力支持下，WHO已决定将传统医学症名、病名纳入新版国际疾病分类代码中，ICD-11传统医学部分正在研究制定中。世界中医药学会联合会(简称世界中联)已经制定并发布8项国际组织标准，并已成为ISO/TC249的A级联络组织。在参与者战略的总体框架下，四年前提出的两步走战略目标，已经基本实现。目标实现的时间点要比预期快得多，这与我们国家国力增强、国际地位的提高、ISO入常和国内各有关方面的团结合作、共同努力是分不开的。
新形势下标准化战略的要点
从中医药国际发展阶段角度看，ISO/TC249的建立并由我国承担秘书处的工作，是参与者战略由初级阶段向高级阶段的重要标志。在这一阶段的基本特征，一是由于我们承担秘书处的工作，在ISO/TC249工作中有更多的发言权和主动权，可以参与中医药国际标准体系框架设计、计划的制订，具体标准起草、协调与确定，有利于从宏观层面体现中医药的特色和优势。二是中医药国际标准化建设的所有渠道已畅通，我们可以整合各种资源，根据需要和可能，进行多渠道、多层次、全方位的总体布局，有组织、有计划地构建中医药国际标准体系。这些特征也是构成新形势的主要依据。在这一阶段，我国中医药国际标准化的推进战略可以归纳为统筹规划、多点推进。
一是国家中医药管理局在《中医药标准化发展规划（2006-2010年）》中明确指出，积极主动参与中医药国际标准化活动，推进我国中医药标准化成果向国际标准转化。逐步将以往自发、分散、被动参与，转变到有目的、集中、全面深入的参与。提出国际标准草案，加强政府间和国际组织的合作，参与中医药国际标准的推广。建立信息渠道、激励机制，成立研究机构，开展专业人才培养。初步建立了统筹规划，多点推进的总体框架。现在需要的是进一步丰富、完善并采取切实措施，将规划落到实处。
二是建设好ISO/TC249秘书处，可以在统筹规划、多点推进战略中，发挥协调功能。秘书处是ISO技术委员会的工作机构，其主要职责包括工作联络、起草TC草案、准备会议、形成文件、提交报告、记录TC成员身份等。很多工业发达国家都把承担TC/SC技术秘书处，作为争夺国际标准制定主导权的重要手段。ISO/TC249秘书处放在中国，来之不易，我们应当珍惜，利用各种资源，创造相应条件，大力支持秘书处的工作。战略上充分发挥秘书处在中医药国际标准制定中的协调作用。
三是在ISO/TC249内部加强沟通交流，积极发展新成员，特别要重视把那些中医药发展基础好的国家，吸纳为P成员，这是实施统筹规划、多点推进战略的组织保障。按ISO导则规定，TC（SC）成员分为P成员和O成员。积极参加TC（SC）中的工作，承担TC（SC）内的所有要求，对国际标准征求意见草案或最终的正式草案进行正式的投票义务，并尽可能参加会议的成员是P成员。以观察员身份开展工作，收到委员会文件并有权提出意见以及可以参加会议的成员是O成员。ISO所有国家团体都有权参加TC（SC）的工作，都可以在任何时间开始、结束或改变其在TC（SC）中的成员身份，只要通知ISO中央秘书处和TC秘书处即可。
截至2011年3月，ISO/TC249已经有P成员21个国家、O成员11个国家。这与中医药传播到160多个国家相比，数量显然不多。特别是中医药发展基础比较好的东南亚地区，除泰国是P成员、新加坡是O成员外，其他国家都没有参加。吸纳更多的中医药发展基础好的国家为P成员，不仅可以使标准发挥更大的效益，推动中医药健康发展，而且在标准制定中会有更多的共同语言。
要利用多种渠道与TC249各成员之间加强沟通和交流。在ISO/TC249建立过程中，韩、日一直抱消极的态度，其中的原因是多方面的，有国家利益、文化差异、发展的不平衡等因素，也有一些是误解。通过积极沟通交流，坦诚地交换意见，可以最大限度地消除隔阂，化消极为积极。
四是中医药国际学术组织在中医药国际标准化建设中，具有特殊地位。是多点推进战略的重要组成部分，要充分发挥世界中医药学会联合会等国际学术组织的作用，纳入总体规划，并给予相应的支持。在ISO/TC249建立过程中，世界中联、世界针灸学会联合会等国际学术组织在国家中医药管理局的支持下，在战略研究、方案制订、国际联络、实际工作等方面都发挥了重要作用。在ISO/TC249第一次会议上又被确定为建立A级联络关系的组织。
ISO要求，TC（SC）应在工作初期就考虑与对类似或相关领域感兴趣的其他国际组织或具有广泛基础的区域性组织建立联络关系。大体分以下四类：
A级：在TC（SC）解决问题时，能对其工作做出有效贡献的组织。这类组织可以从秘书处收到所有相关文件，并被邀请参加会议。可以指派专家参加工作组/项目组（WG/PT）会议。B级：已表明希望了解TC（SC）工作的组织。这类组织可以收到分发的TC（SC）工作报告。C级：专门留给ISO/IEC联合技术委员会（JTC）。D级：已表明希望参加WG/PT工作的组织。这类组织指派的专家可以收到分发的所有相关文件，并应相关WG/PT召集人的邀请参加会议。
ISO“快速程序”规定：A级联络组织可以提出某项现行标准，可以不经过准备阶段和委员会阶段，直接作为征询意见草案提交投票，这就为世界中联制定的国标组织标准直接进入ISO标准，提供了快速通道。
由于ISO/TC各成员之间，在一些敏感问题上，分歧仍然很大，可以预见在一些标准的制定中，争论也会很尖锐，国际标准的制定不会一帆风顺。世界中联等国际学术组织制定的国际组织标准，先发布实行，条件成熟时，再通过快速程序进入ISO标准，为国际标准化建设赢得了时间，开辟了新途径，也为今后成为ISO认可的与标准化有关的国际组织积累了资源。
五是“事实上的国际标准”是多点推进的重要方面，要重视“事实上的国际标准”在中医药国际标准建设中的价值。“事实上的国际标准”是指在一些专业领域中由某些知名、权威机构发布的，在世界范围具有广泛影响，不仅代表着该领域的先进技术，左右着国际市场的技术格局，而且已经被众多国家和产业界广泛应用的标准。“事实上国际标准”更强调具有广泛影响和被众多国家或产业界广泛应用这一特征。事实上的国际标准的制定主体，可以是国际组织，也可以是区域性组织、大企业联盟、跨国专业团体等。由于其具有更贴近市场、更贴近用户的特点，越来越受到人们的重视。
美国在其标准化发展战略中，明确提出大力推介采用事实上的标准。日本行业协会和跨国企业也在有效地利用事实上的国际标准，进行高新技术领域的市场竞争。我国在2008年《国际标准化动态》中报道了企业联盟标准行动，认为作为企业组织关系的创新，正在成为现代企业强化国际竞争的重要途径。国际标准化组织也开始接受联盟标准行动。IEC准备建立一个工作机构，为联盟和论坛提供服务，ISO也开发了标准制定快速程序。
上述动向提示我们，国际标准化建设正在从传统标准组织的程序化，向更加开放、务实、灵活、快速、多样性和包容性方向发展，满足市场需求。创新组织关系和标准体系，是强化产业国际竞争力的重要途径。中医药国际标准体系建设，也应以市场需求为导向，根据中医药国际发展的特点和要求，支持世界中联等国际组织，加快制定国际组织标准的步伐，鼓励有条件的企业积极参加国际标准的制定活动，跟踪国际标准制定的全过程，以期形成更多的事实上的国际标准，积极推动建立更加高效、灵活、务实的国际标准体系。
六是中医药国际标准化建设，应统筹规划、分类指导、多点推进、分步实施。
中医药国际标准化建设是一项庞大的系统工程，既有学术问题、又有政治问题。既要认识到它的重要性、紧迫性，又要看到它的特殊性、复杂性、艰巨性。要根据中医药国际发展的总体要求和工作实际，对中医药国际标准化建设进行统筹规划。对ISO、WHO、国际组织标准、区域性标准，事实上的国际标准进行分类研究、指导、部署，根据难易程度、工作基础和现实需求，条件成熟的，要以积极的态度，尽早形成标准，率先发布实行，再逐步提高级别。在总体规划的指导下，有组织、有计划、分阶段、分步骤地实现预期目标。
对我国中医药国际标准化
未来“主导者战略”构想
ISO游戏规则是由西方国家为主导建立起来的，在表面民主的大旗下，掩盖着西方的价值观、共同利益和称霸世界的野心，甚至在技术委员会的会议上，也笼罩着国际政治斗争的阴影。我国的参与者战略估计会持续相当长一段时间，但从长远目标来看，应当提出主导者战略的构想。
美国著名战略研究学者马丁·雅克在《当中国统治世界——中国的崛起和西方世界的衰落》一书中曾这样描述中医，“中国已有两个领域在全球享有巨大影响力：饮食和传统中医，虽然后者影响力要小得多……中医的全球影响力似乎也有可能持续扩大。”中国是中医药的大国和强国，中医药作为中国文化的瑰宝，具有自主知识产权，在国际上处于“中医药发达国家”的地位，具有自主发展的“制度设计”能力，尤其在国际标准化的竞争方面有资格掌握主导权。
因此，从战略上看，中医药国际标准化战略选择首先是“主导者战略”，其次是“参与者战略”，而“追随者战略”只能是权宜之计。中国应该有雄心致力于实施由自己“创造国际标准”，打造“中国标准主导的中医药国际标准化”的战略理念。根据我国目前的综合国力、国际地位的相关基础，在传统医学领域比较现实的战略选择是以“参与者战略”为工作切入点，逐步实现“主导者战略”。
由于国际标准的价值主要体现在国际贸易过程中打造一个“更加安全的世界”，而WTO又是负责管理世界经济和贸易秩序的国际贸易机构。即使是ISO制定的国际标准，也只有通过WTO提供的平台，使之成为市场准入的标准，才更具有法律意义上的约束力。因此，我国的中医药国际标准化“主导者战略”应以我国主导的国际组织为平台制定的国际标准，以最简洁、快捷和实用的方式直接进入WTO贸易标准体系为目标。
中医药国际标准化“主导者战略”的实施，可有三个途径：
一是加大中医药国家标准的建设力度，在中医药产品、服务和知识产权的国际贸易中，在WTO框架下，尽量推荐采用出口国标准。采用出口国标准符合“主导者战略”的要求，在一定范围和条件下也是可行的，但容易受到进口国政治、经济、文化等现行法规、标准的影响，会给人以“不平等”、“被歧视”的感觉，因此有很大的局限性。
二是扶持以我国为主导的，总部设在中国的中医药国际组织尽快成为“ISO认可的与标准化有关的国际组织”。“ISO认可的与标准化有关的国际组织”目前有40多个，如世界牙科联合会（FDI）、国际图书馆协会和学会联合会（IFLA）、国际信息与文献联合会（FID）、世界卫生组织（WHO）等都属于这类组织。这些组织制定的标准，可以不经过ISO程序，直接列入ISO国际标准年度目录中。这种方式虽然仍在ISO框架内，但已有很大的主动权，是比A级联络关系更高层次的组织形式，也是“参与者战略”过渡到“主导者战略”所追求的目标之一。以我国为主导的中医药国际组织为载体，使之尽快成为“ISO认可与标准化有关的国际组织”，其制定的国际标准直接列入ISO国际标准年度目录中，这是实施“主导者战略”的理想方式，它既充分运用了WTO和ISO的公认游戏规则和相关资源，使标准更具有国际约束力，又能紧紧把握标准制定的主导权。
三是在双边或多边贸易谈判中，直接运用以我国为主导的国际组织制定的国际标准，努力争取WTO的认可，以WTO为平台，利用WTO的协议与规则实施这些标准。积极推动在WTO框架下，以这些标准为依据，通过自由贸易区域合作谈判、双边或多边谈判等方式，采用以我国为主导的国际组织标准，使之成为事实上的国际标准。如依据WTO《服务贸易总协定》的第七条规定：学历与资格认可（Recongnition of Education and Experiences），为促进服务贸易进一步自由化，GATS要求承认（认可）应可能建立在多边同意的准则上。在适当情况下，各成员应当与有关政府间或非政府间国际组织合作，建立和采用有关承认的共同国际标准以及有关服务贸易和行业实施的共同国际标准。在国际贸易中，直接采用中医药国际组织制定的标准，比采用出口国标准更容易被进口国接受，更容易规避政治因素和法规、技术壁垒。
应当说明的是，中医药国际标准化建设是一个循序渐进的过程，战略设计阶段的划分因受到各种因素的影响，不可能截然分开。本文勾画的仅仅是一个总体框架，需要在政府主导下，统筹规划、明确目标、多点推进，在实际工作中边学习、边实践、边研究、边完善。
推动中医药国际标准化建设，是历史赋予我们这一代人的光荣任务，让我们共同努力，加快标准化的建设步伐，为中医药的国际传播与发展做出更大的贡献。
